На периферии правового регулирования: ледники, снежники, воды горных областей [Препринт] / Сиваков Дмитрий Олегович – старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Источник: страница МИРмпОС http://MIELD.narod2.ru/ Препринт SDO1_ice.rtf – 100 КБ.

Данный материал ранее не публиковался, ссылок на зарубежные или международные нормативные акты не содержит, но предлагает общие направления совершенствования управления в рассматриваемой области отношений на основе зарубежного опыта, чем может быть интересен для должностных лиц в России и географов

На периферии правового регулирования:
ледники, снежники, воды горных областей
Сиваков Дмитрий Олегович٭

Российская Федерация имеет обширную территорию с суровыми климатическими условиями, где гидроресурсы находятся зачастую в твёрдом агрегатном состоянии. Ледники и снежники – уникальная кладовая пресной воды, которой, однако, уделено мало внимания в российском законодательстве. К сожалению, они находятся на периферии правового регулирования. По ним нет отдельного федерального закона, а в водном законодательстве они упоминаются лишь несколько раз. Но главное - о них «забывает» правоприменитель.
В ранее действующем Водном кодексе Российской Федерации от 16.11.1995г №167-ФЗ.1 ледники определялись как движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности. Снежник - неподвижное естественное скопление снега и льда, сохраняющееся на земной поверхности в течение всего тёплого времени года или его части (ст.13). В ст. 9 ВК 1995г. ледники, и снежники считались поверхностными водными объектами, подлежащими отображению в водном кадастре. Только занесение в водный кадастр означало своего рода “официальное оформление” водного объекта. 
В свою очередь, в действующем Водном кодексе Российской Федерации от 3 июня 2006г.№74-ФЗ2 определения ледника или снежника не содержится. Они лишь упоминаются в классификации поверхностных водных объектов (ст.5), а также по случаю запрета несанкционированного сброса на них сточных вод, засорения вредными веществами. Забор (изъятие) льда не должен оказывать негативное воздействие на состояние водных объектов и приводить к истощениию вод (ст.58). 
Земли под ледниками могут быть землями водного и лесного фондов, входить в памятники природы и национальные парки. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 апреля 1991г. № 1103-13 прямо относил земли ледников к землям водного фонда. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001г.№136-ФЗ 4. делает это косвенно, говоря о землях водных объектов вообще.
Ледники- явления планетарного масштаба: во всех реках Земли содержится 1,2 тыс. кубокм. , а во всех ледниках 24 тыс.кубокм. пресной воды. В отличие от снега на равнинах горные ледники тают долго и интенсивно, сохраняя речные русла наполненными водой даже в сухой сезон. Значимость ледников можно показать на примере Швейцарии. В этой малой стране благодаря обильным ледниковым ресурсам начинаются Рона, Рейн, Дунай, а само государство знаменито многими крупными и глубокими озёрами, происходящими от ледников (международные Женевское, Боденское, Лугано, Лаго-Маджоре, внутригосударственные Цюрихское и Невшательское). Однако в настоящее время проявилась “хрупкость” этих столпов природы. В Альпийских горах Швейцарии с 1850г. растаяло не меньше 100 ледников. Знаменитый по всей Европе альпийский горный массив Монблан (граница Франции, Италии, Швейцарии) по последним данным постепенно “понижается”, а его ледник “сползает” вниз. Это подтверждает представление ряда ученых о “глобальном потеплении климата”. Если таяние ледников будет ускоряться, то указанные реки очень скоро перестанут быть судоходными. В странах Дунайского бассейна Дунай уже теперь почти единственный судоходный путь.5 Каковы же будут навигационные условия после обеднения Дунайских истоков? 
О глобальном потеплении свидетельствует и поведение кавказских ледников. Недавняя трагедия в Кормадонах (где погибла съемочная группа кино) была вызвана обрушением относительно небольшого ледника; нам остаётся только представлять, что может сделать более крупный. Человеку следует быть с ледниками на “вы”, а для этого нужна пока отсутствующая в России полноценная система мониторинга. 
Гляциология (наука о льдах) выделяет три основных типа ледников:
-	горные, движущиеся под действием силы тяжести по горным долинам;
-	покровные, “растекающиеся” из центра к периферии, охватывающие равнину и низкогорье;
-сползающие с суши в море шельфовые ледники, которые остаются на плаву, либо садятся на дно6; 
	 
	На просторах бывшего СССР в арктических и горных районах насчитывалось более 22 тыс. ледников, общая площадь которых 72тыс. кв. км Объём воды в них - около 2,5 тыс. кубокм.7 На территории Российской Федерации также имеется немало ледников, на одном российском Кавказе их насчитывается свыше 1400. Ледники “гнездятся” в локальных углублениях на склонах (карах), в корытообразных по профилю долинах (трогах), в углублениях вулканического происхождения и многих иных формах рельефа. Ледники и снежники могут возникнуть как в горах и предгорьях (Кавказ, Урал, Алтай, Саяны), так и на равнине в силу низких температур (русский Крайний Север).
Ледники имеют зоны аккумуляции (образования) и абляции (разрушения). Таяние ледников нередко приводит к образованию приледниковых озёр, подпруженных моренами (т.е. грядами ледникового происхождения, сложенными различными материалами). Их ванны и сами морены представляются нам возможными землями водного фонда. Из-под ледников, из так наз. “ледниковых ворот” (грот или пещера на нижнем конце ледника), исходит сеть ручьёв, превращающихся ниже в полноводные реки.
Особенностью ледниковых рек является “ледниковое молоко” - высокая концентрация наносов. Высокий уровень взвешенных наносов уже давно стал существенной проблемой водного хозяйства. Сравнительно недавно построенные водохранилища интенсивно заиливаются, отложения оседают по семь метров в год.8 
Окраины ледника требуют более пристального внимания юридической науки и законодательства. Там следует установить более жёсткие режимы, чем водо-охранные зоны рек болотного и озёрного питания. Кармадонская трагедия показала необходимость выделения в опасных местах зон, которые нельзя застраивать или временно заселять. Они могут быть у подножья ледников, совпадая с водоохранными зонами верховьев рек. Но их назначение несколько иное: предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. 
В свое время государственный водный кадастр включал в себя данные о поверхностных водных объектах: о реках, озёрах, болотах, водохранилищах, прудах, каналах, а таккже о ледниках и снежниках. При ведении государственного водного кадастра, а теперь - и водного реестра, должны использоваться сведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды и её загрязнении. Он предусмотрен ст. 15 Федерального закона “О гидрометеорологической службе” от 19 июля 1998г., №113-ФЗ 9 
Изучаемые гляциологами ледники в советский период фиксировались в ледниковом каталоге. Так именовалась серия книг, указывающая на размеры, формы, положение, водные режимы и прочие показатели ледников. Они были составлены в основном в 60-70-тые годы ХХ века и состояли из 108 выпусков (по речным бассейнам и прочим показателям). При сборе данных применялись эталонные замеры, аэрофотоснимки, космические снимки.10 Эта работа былиа завершена уже в годы СНГ. Всего были собраны сведения о 28 700 ледниках, имеющих свои номера.
Снежники представляют собой переходную стадию между ледниками и сезонным покровом снега и льда11. Эти своеобразные водные объекты возникают в ложбинах, нишах, карах, под гребнем и бровкой террас, на склонах и их подножьях, прочих защищённых от ветра и солнца местах. Причины образования снежников заключаются в замедленности таяния сезонных покровов снега и льда, в воздействии ветра и лавин (так возникают навеянные и лавинные снежники). Ледники и снежники экологически близки и даже эволюционно связаны с друг другом. Снежники, возникающие у подножий горных склонов или близ береговых уступов, могут стать ледниками, а при деградации ледников снежники выступают как их остаток. С другой стороны, снежники отличаются от ледников меньшими размерами, отсутствием явных признаков движения и разделения на зоны убыли и прироста. Они могут быть как сезонными, так и многолетними (“перелетки”), но в любом случае не являются столь долговечными как ледники. Небольшой возраст и размеры затрудняют государственный учёт снежников и площадей под ними. В пользу же учёта снежников в водном реестре говорит такое обстоятельство, как важная гидрологическая роль снежников как истоков рек. В рыхлых горных породах снежники залегают в нишах, которые и следует расценивать при кадастровом учете как земли, занятые этими водными объектами.

Ледники, снежники, ледниковые формы рельефа концентрируются в зонах высотной поясности, т.е. в горах. Исчерпывающего определения понятие “горы” или “горный район” пока нет12. На международном уровне даются настолько растяжимые формулировки. Если ими руководствоваться, даже низменности, а не только предгорья, можно назвать горными районами. Однако, в России нет законов или иных нормативных актов, позволяющих установить специфический статус горных областей, нет в России официальной горной политики. Этого нельзя сказать о ряде стран Европы (прежде всего, альпийского пояса - Италия, Франция, Швейцария), где приняты и действуют специальные “горные” законы. На наш взгляд, горными районами следует считать области высотной поясности, т.е. области, где ощущается поясность растительности и животного мира с изменчивыми, контрастными, суровыми климатическими условиями. Для этих областей характерно колебание относительных высот в пределах одного и того же района; их отличает труднодоступность и отрицательное влияние на не адаптированный организм человека. В свою очередь, водные системы гор и предгорий состоят из многих элементов: источники, водопады, ручьи, реки, озёра и даже болота. 
Для гор характерна неустойчивость их почв и грунтов, а также покрывающих их снегов и льда. В горных областях повышен риск грозных стихийных явлений (землетрясения, оползни, сели, лавины, камнепады). Причиной оползней может быть некорректное поведение человека, выражающееся, например, в подрезке склонов, переуглублении русел рек.13 Одной из главных причин селей является обрушения в потоки перенасыщенных водою моренных валов, а также прорывы перемычек, подпруживающих приледниковые озёра. 
Нередко «крайним» оказывается государство, которое и «числится» обычно собственником горных природных объектов (участков земли и леса, ледников и снежников, даже рек, озер и ручьев). Компетентные органы и организации должны проводить охранные мероприятия в целях предотвращения эрозии и достижения устойчивости растительного и почвенного покрова на склонах гор и в долинах горных рек.
Горные области в России, как и в прошлом в СССР, не выделены в особую категорию земель. В зависимости от сохранившегося растительного покрова они могут считаться лесными, сельскохозяйственными (альпийские луга), землями водного фонда (ледники и снежники), землями запаса (бесплодные скалы). Горные массивы могут включаться в состав особо охраняемых территорий и объектов (на российско-грузинской границе находится целая полоса заповедников и национальных парков). 
Предгорье – пониженная окраинная часть горных стран, систем и хребтов, образующая переход к ближайшей равнине.14 Рельеф этой зоны обычно низкогорно-холмистый с “лестницами”, “прогибами” (в форме цепи впадин), бедлендами (земли, не пригодные для земледелия), встречаются предгорные ледники и озёра.
Хотя горные районы дают начало потокам, из которых рождаются реки, зачисление самих гор в категорию земель водного фонда весьма проблематично и спорно. Однако выделение земель водного фонда в предгорьях будет не лишним. Именно там располагаются многие сооружения и искусственные водоёмы, защищающие нижележащие земли и постройки от селей и иного вредного воздействия вод. Особенно важное защитное значение имеют водохранилища, располагающиеся на реках при их выходе с гор на равнину. К землям водного фонда следовало бы причислить также участки, на которых предполагается создание новых элементов водного хозяйства: плотин , каналов, дамб , защитных насаждений и др. 
Особая «горная» политика государства необходима по причине нередко разнонаправленных интересов жителей равнин и тех гор, откуда на равнины текут реки. Так, для стабилизации горных склонов необходимо в максимальной степени сохранять имеющуюся там лесную растительность, насаждать новые леса. Такие меры отвечают в первую очередь интересам жителям равнин. Но жители гор для своих нужд рубят деревья на дрова и как поделочный материал. При «невмешательстве» государства такая практика может привести (и приводит) к катастрофическим селям, от которых страдают жители равнин. Леса нужны также для подавления эрозии почв в горах, от которой страдают не только жители гор, но и жители равнин . Так, смытый материал заиливает водохранилища, которые создаются при выходе горных рек на равнину. Это лишает жителей равнин воды, которая нужна им для орошения своих земель). Например, в значительной степени заилено Фархадское водохранилище, устроенное на Сыр-Дарье при ее выходе с гор на равнину (Узбекистан). «Благополучие» этого водохранилища (как и ряда других) зависит от межгосударственного сотрудничества. Из Фархадского водохранилища орошаются земли, расположенные в основном в Узбекистане, тогда как заиление водохранилища происходит за счет главным образом эрозии почвогрунтов в горах, Таджикистана. Узбекистану принадлежит также Фархадская ГЭС, работа которой зависит от объема накапливаемой в водохранилище воды (на работе этой ГЭС отрицательно сказывается заиление водохранилища).15
Горные области оказывают воздействие на хозяйственную жизнь, «привязанную» к нижележащим территориям. Поэтому упорядочение природопользования, в том числе и водопользовании, на горных территориях было бы целесообразно отнести к компетенции регионов.